Почему большинство кандидатов на выборные должности твердят о том, что все зависит от административного ресурса? Прямо-таки тень административного ресурса нависла над Россией. Причем тень легла на весь избирательный процесс, скрывая от постороннего взгляда трещины законодательства, опухоли превышения полномочий и переломы несанкционированного вмешательства.

Развеять мрак хотя бы отчасти можно на основе "снимка" тех задач, которые ставит перед собой власть в период избирательной гонки. Даже краткий анализ избирательного процесса позволяет выделить сразу несколько блоков: это и задачи по увеличению влияния на избирательные комиссии, и усиление воздействия на кандидатов, и давление на органы местного самоуправления, и прессинг СМИ.

Чем подробнее рассматривается каждый фрагмент кампании, чем точнее формулируются отдельные задачи, тем более прозрачным становится механизм их решения, в основе которого, как правило, лежат приемы разрешения противоречий.

МЕХАНИЗМЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ

Многие кандидаты, особенно те, кто принимает решение об участии в избирательной гонке незадолго до выборов, не обращают внимание на избирательные комиссии и в результате не имеют собственных представителей в избиркомах. И напрасно. Ведь второй возможности оказывать хотя бы косвенное влияние на избирательный процесс не будет.

Иной позиции придерживаются власти, памятуя об известном выражении И.Сталина - "Главное не как голосуют, а как считают". Но одно дело подсчитывать голоса в эпоху социализма и совсем другое - в эпоху демократии, когда кругом наблюдатели оппонентов. Возникает противоречие: с одной стороны, избирательные комиссии должны быть независимыми и выдерживать нейтралитет в отношении всех кандидатов, с другой стороны, власти заинтересованы в том, чтобы поставить избиркомы в зависимость от себя и нацелить их на помощь "своим" кандидатам. Противоречие это разрешается сразу на нескольких уровнях.

РАЗРЕШЕНИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ В ВОЗДЕЙСТВИЯХ

Кандидатура председателя региональной избирательной комиссии (крайизбиркома, облизбиркома или ресизбиркома) избирается из состава комиссии по предложениям Центральной избирательной комиссии (ЦИК), исполнительной и законодательной власти. Формально за место председателя борются три независимые силы: ЦИК, исполнительная и законодательная власти. На практике все несколько иначе. Региональный парламент в большинстве регионов является подконтрольным, и потому в вопросе о выдвижении кандидатуры на пост председателя действует по указке администрации. Соответственно, исполнительная и законодательная власть "организуют" большинство и способны настоять на поддержке выгодной кандидатуры или отклонить кандидатуру ЦИКа. В результате кандидат на должность председателя, предложенный Центризбиркомом, оказывается в несколько подвешенном состоянии и, естественно, испытывает воздействие региональных властей.

Положение председателя избирательной комиссии не будет стабильным и после избрания, поскольку финансирование окружного и нижестоящих избиркомов во многом зависит от региональных властей (комиссии испытывают постоянный недостаток финансовых ресурсов, техники и средств связи, т.к. ЦИК не выделяет достаточно средств). Власти, безусловно, выполнят обязательства и предоставят помещение и оборудование, но, как правило, это помещение находится в здании администрации или в зданиях администраций муниципальных образований, что позволяет отслеживать процесс "на месте" и тесно, а главное, своевременно "взаимодействовать" с председателями избиркомов. В свою очередь избиркомы сердечно отзываются на помощь властей, в частности

• увеличивая тираж изготовленных бюллетеней и забывая пригласить представителей оппозиции на проверку передачи бюллетеней из типографии,
• "помогая" проголосовать досрочно всем желающим,
• увеличивая число избирателей: появляются виртуальные дома (в отдаленных районах) и квартиры (особенно в многоэтажках),
• вбрасывая небольшое количество бюллетеней (вброс 15-20 бюллетеней характерен для отдаленных районов),
• медленно подсчитывая итоги голосования и по несколько раз запрашивая протоколы для пересчета, причем после пересчета количество бюллетеней может измениться.

Другими словами, как только воздействие ЦИКа ослабевает, усиливается влияние региональных властей, в результате чего объект, в лице председателя избиркома, изменяет свои характеристики.

РАЗРЕШЕНИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ В ОТНОШЕНИЯХ

Региональные власти активно участвуют в формировании избирательных комиссий: они влияют не только на назначение председателя комиссии, но и на назначение председателей территориальных и участковых избиркомов. С одной стороны, независимые кандидаты заинтересованы в назначении на должности руководителей избирательных комиссий своих представителей, но с другой стороны, они либо не могут найти людей, чтобы "закрыть" все должности в комиссиях, либо очень поздно включаются в избирательный процесс и не придают значения избиркомам. В отличие от большинства кандидатов-оппозиционеров (за исключением, возможно, представителей КПРФ), власти хорошо осведомлены о ресурсах избиркомов, как-то:

• получение достоверных списков избирателей,
• возможность отказать в регистрации неугодным кандидатам при проверке подписей (с целью обнаружить брак проверяется не определенный процент, а все подписи),
• снятие кандидата с дистанции - во-первых, предельно конкретно рассматриваются жалобы на кандидатов-соперников (при этом представители кандидата-соперника с правом решающего голоса могут быть удалены с совещания и обвинены в давлении на комиссию), во-вторых, вся информация о кандидате-сопернике передается в вышестоящие инстанции, чтобы ее можно было проверить соответствующим органам.

Иначе говоря, как ты относишься к комиссиям, так и они - к тебе. Более того, недостатки работы в избиркомах, такие как низкая зарплата и временный характер, является преимуществом для администраций. Региональные власти почти всегда готовы направить в комиссии своих людей, для того чтобы сформировать большинство или получить должность председателя. Так, в настоящий момент половину членов комиссии направляют политические партии, представленные в Госдуме, что ограничивает возможности администрации формировать комиссии "под себя". Но власти ряда регионов и здесь разрешили противоречие: они на законодательной основе наделили особым статусом (возможность участвовать в формировании избирательных комиссий) некоторые влиятельные социальные группы, в частности казаков, и тем самым увеличили представительство "своих" людей в избиркомах.

МЕХАНИЗМ ВОЗДЕЙСТВИЯ
НА ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Кому как не региональным властям известно, что общие итоги голосования обусловлены голосованием в муниципальных образованиях. И потому внимание к ним должно быть особенно пристальным, тем более что руководители муниципальных образований - люди избираемые, а потому имеющие претензии на независимость. Возникает задача: руководитель местного самоуправления (МСУ) должен быть поддержан населением и одновременно должен оставаться лояльным региональной власти. Решается она следующим образом.

Если раньше региональные власти стремились "протащить" на должности глав МСУ исключительно "верных" людей, то сегодня они стремятся поддерживать известных фигур и лидеров мнений, выявленных в результате социологических опросов. В обмен на гарантии лояльности администрация предлагает помощь в кампании популярным среди населения лицам, что во многом предопределяет успех кампании. Поддержка, прежде всего, выражается в информационном содействии кандидату (см. ниже). Одновременно власти ведут кропотливую работу со структурами, способными поддержать или усилить позиции лояльного претендента. В частности, предпринимателям и руководителям СМИ настоятельно "рекомендуется" оказать спонсорскую помощь, что автоматически исключит коммерческое предприятие из "черного списка" инспектирующих организаций, тесно связанных с региональными властями.

Для того чтобы лояльность была прочнее, нужно опять решить задачи, связанные с противоречиями: давить на глав муниципальных образований с помощью экономических рычагов нельзя и давить нужно. Разрешение противоречия во времени осуществляется через несвоевременное перераспределение финансов, срочное "выбивание" долгов и "урезание" бюджета. Фактически региональная власть может поощрять и, напротив, "наказывать" неугодных руководителей городов и районов, задерживая отчисления и тем самым провоцируя недовольство населения деятельностью местных руководителей. Иногда система поощрений и наказаний принимает форму разрешения противоречий в отношениях - "Декларации о сотрудничестве" или "Декларации о налаживании эффективного взаимодействия" с главами муниципальных образований, "Составление совместного плана по формированию муниципального заказа" и т.п.

Другое противоречие: вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления нельзя и вмешиваться в их деятельность необходимо. Решений сразу несколько. ПЕРВОЕ - до и во время избирательной кампании ведется постоянный мониторинг деятельности глав местного самоуправления и претендентов на их кресло. Создаются общественные приемные (прямо в зданиях администраций), что позволяет, с одной стороны, отслеживать повседневную деятельность представителей МСУ через жалобы населения, а с другой - создавать агитационные пункты.

ВТОРОЕ РЕШЕНИЕ - письменное согласование с руководством регионов сроков и места выезда глав местного самоуправления и руководителей крупных предприятий за пределы региона в период избирательной кампании.

ТРЕТЬЕ РЕШЕНИЕ - глав МСУ вынуждают написать заявление об уходе с должности по собственному желанию, в обмен на обещание отказаться от войны компроматов.

Если эти средства не помогают, то региональные власти стремятся изменить сам процесс выборов местного руководителя, т.е. разрешить противоречие в структуре. Через подкуп или посредством давления на депутатов местных представительных органов (городских и районных советов или Дум) вносятся поправки в устав, на основании которых глава избирается из состава представительного органа. Помимо прочего региональные администрации стремятся распылить власть глав местного самоуправления, поощряя деятельность территориальных органов самоуправления (ТОСов, домоуправлений и т.п.). В результате ТОСы выступают инициаторами по отзыву глав МСУ, участвуют в протеcтных акциях и митингах.

МЕХАНИЗМ ВОЗДЕЙСТВИЯ
НА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Большинство работников образования и здравоохранения находятся в финансовой зависимости от властей (ремонт помещений, предоставление медикаментов и оборудования и пр.), поэтому нередко они вынуждены демонстрировать лояльность, т.е. обеспечивать явку и "правильное" голосование на выборах, хотя не имеют на это право. Право это приобретается бюджетниками, когда сами формы агитации приобретают вид просветительской работы:

• проводятся "просветительские кампании" по закону о выборах с участием в качестве известных лекторов лидеров мнений, журналистов, представителей власти,
• создаются профессиональные ассоциации, которые и проводят идеологическую работу,
• проводятся семинары, на которых даются юридические и медицинские консультации.

Другим интересным механизмом воздействия является создание всевозможных фондов, ассоциаций, некоммерческих организаций, оказывающих материальную поддержку социально незащищенным слоям населения. Подобного рода организации - это механизм разрешения противоречия "избирателя подкупать нельзя и избирателя подкупать нужно". Поэтому формально эти организации независимые, а фактически существуют на средства потенциальных кандидатов от власти. Как правило, направления деятельности этих организаций включают в себя и идеологическую работу (проводятся конференции, съезды, литературные вечера, концерты, "круглые столы", семинары), и оказание материальной помощи (продовольственные наборы, медикаменты, оплата социально-бытовых, коммунальных услуг и услуг за электроэнергию, обеспечение топливом школ, больниц и культурных учреждений, благоустройство дворов, благотворительные обеды).

Виртуозным с идеологической точки зрения, но затратным с экономической - можно признать формирование "социальной вертикали власти". Социальные управления в каждом городе и районе переподчиняются региональным администрациям. Через непосредственное осуществление социальной политики на местах администрация региона целенаправленно воздействует на ситуацию в нужный момент и в нужном месте.

МЕХАНИЗМ ВОЗДЕЙСТВИЯ
В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Пожалуй, в информационной политике властям приходится быть более изобретательными, чем в других сферах. Прямое давление на СМИ уступило место красивым решениям, которые, как и водится, связаны с разрешением противоречий.

БЕСПЛАТНЫЙ СЫР ИЗ МЫШЕЛОВКИ

Лобовое решение задачи по укреплению позиций в информационном пространстве - учреждение собственных СМИ - имеет место быть и на сегодняшний день. Привлекательность такого решения в том, что оно позволяет администрации оказывать непосредственное воздействие на информационную политику: материалы, которые необходимо разместить, просто направляются в редакцию, а затем отслеживается их выход. Вполне понятно, что данные издания получают все привилегии, которые только может себе позволить администрация региона (выделение средств из бюджета, организация бесплатной подписки, предоставление на льготных условиях помещения, обеспечение бумагой и т.п.). Но в то же время именно к ним предъявляют наибольшие претензии по вопросам "правильного" освещения событий, что вынуждает наиболее независимых редакторов идти на различные уловки. Наиболее ущемлены в этом плане районные издания: их деятельность обычно находится "под колпаком" административных структур, т.к. учредителями "районок" чаще всего выступают местные органы власти и региональный комитет по печати и информации.

В избирательном процессе такие СМИ участвуют наиболее активно: с одной стороны, они используются для широкого освещения деятельности кандидата от власти, а с другой - являются площадкой для критики оппонентов и "слива компромата". Но даже они вынуждены разрешать противоречие "публиковать информацию о кандидате нельзя и публиковать информацию о кандидате нужно". Задача эта решается следующими способами:

• печатаются отчеты представителей власти о проделанной работе (правда, такой вид публикаций становится все более опасным, т.к. угрожает судебным разбирательством),
• освещаются поездки по районам и встречи с избирателями (чаще всего от третьего лица - это и письмо тети Сони, и колонка "Жизнь в районах", и открытие новых объектов),
• публикуются поздравления, приветственные слова,
• размещаются нормативные акты с упоминанием фамилии кандидата от власти (показательно, что внимание акцентируется на "социальных" постановлениях и распоряжениях должностного лица),
• общественность знакомят с выдержками из стенограмм совещаний, заседаний, съездов, выступлений, на которых референтные лица ссылаются на те или иные действия кандидата.

Эти издания далеко не всегда пользуются авторитетом у населения, однако их большой тираж, возможности бесплатной подписки и рассылки среди электорально значимых групп, а также широкий охват аудитории становятся ключевым преимуществом. Особенно если соперники не имеют собственных или подконтрольных СМИ.

СМИ: КАЗНИТЬ НЕЛЬЗЯ ПОМИЛОВАТЬ

На сегодняшний день информационное пространство в регионах довольно разнообразно, и потому администрация вынуждена "думать" и о тех изданиях, которые проводят собственную информационную политику. Использование административных рычагов в отношении этих СМИ взаимосвязано с популярностью издания и степенью его оппозиционности. В настоящее время наиболее разумные представители действующей власти отказались от конфликтов с откровенно оппозиционными СМИ: прямое давление нередко порождает скандал, который на руку оппонентам. Поэтому власти, с одной стороны, пытаются договориться, особенно если издание популярно, а с другой - оказывают опосредованное давление на бизнес медиа-магнатов (налоговые и санитарные проверки, силовое давление, заведение уголовных дел и т.п.). Как известно, договороспособность нередко обеспечивается хорошим материальным поощрением. Именно поэтому власти используют следующие механизмы, позволяющие разрешить противоречие "издание должно сохранить независимость и издание должно опубликовать нужные власти материалы":

• ПЕРВЫЙ СПОСОБ. Между властью и изданием подписываются соглашения о сотрудничестве, например "в области совершенствования работы печатных и электронных СМИ". На основе этого соглашения изданию или телеканалу могут быть предоставлены льготы при аренде помещений, распространении, обеспечении техникой и т.п. Но основное "совершенствование" касается информационной политики: власти не только создают информационные поводы, но и указывают на объекты для критики. Как правило, пресс-служба администрации адресно работает не просто с каждым изданием, но и с каждым корреспондентом, добиваясь того, чтобы журналистам было легче и удобнее получить необходимую информацию (это касается не только распространения пресс-релизов, предоставления комментариев, но и создания собственных материалов и передач, обеспечения транспортом, техникой и даже диктофонами).
• ВТОРОЙ СПОСОБ - это подписание договоров об информационном сотрудничестве. В соответствии с ними СМИ получают определенные суммы за размещение информации, предоставленной властями, наряду с нигде не фиксируемыми персональными финансовыми поощрениями. В результате журналисты не чувствуют себя полностью зависимыми.
• ТРЕТИЙ СПОСОБ - принятие разного рода целевых программ, финансируемых из бюджета или из внебюджетных средств. Издание может быть включено в программу, например, материально-технической поддержки или освобождения от ряда местных налогов.
• ЧЕТВЕРТЫЙ СПОСОБ характерен для изданий, настаивающих на собственной независимости и свободе. В данном случае администрация соглашается с идейной позицией и поэтому "лишь" просит о помощи в борьбе с общими врагами. Для борьбы нередко используются две схемы:
• первая схема - размещение информации на официальном сайте властей с последующей перепечаткой (часто за небольшую плату),
• вторая схема - передача администрацией обличительных материалов в федеральные СМИ (своего рода утечка), также с последующим анализом или перепечаткой в местных изданиях и на телеканалах. В результате журналисты считают, что поступают независимо, участвуя, например, в прессинге соперников власти.

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Чтобы бороться с административным ресурсом, нужно выявить, какие задачи решает власть, какого рода противоречия лежат в основе использования административного ресурса, какие возможности и пробелы в законодательстве при этом используются. Причем желательно как можно подробнее прописать все допустимые задачи.

Возьмем, к примеру, такую задачу, как "власть должна сохранить полномочия, но власть не в силах сохранить полномочия (очень низкий рейтинг)". Одним из ресурсов в данном случае может быть назначение даты голосования. Какие задачи в таком случае могут быть решены?

• Совместить выборы с выборами федерального уровня и лишить возможности некоторых конкурентов баллотироваться, например, на пост губернатора.
• Сократить срок избирательной кампании для конкурентов.
• Совместить выборы с выборами популярного лидера (например, В. Путина) и тем самым "сесть на хвост" его популярности.
• "Разнести" по срокам выборы в органы исполнительной власти и местного самоуправления, чтобы впоследствии осуществлять контроль и получить возможность наказать "неверных".
• Совместить выборы с выборами федерального уровня и повысить явку избирателей, расширяя электоральную базу и т.д.

Если эти задачи будут сформулированы на начальном этапе, то оппоненты власти получают дополнительные возможности для их решения. Например, подать иски в суд о правомерности переноса выборов, приступить к формированию общественного мнения относительно переноса. Другими словами, у конкурентов появится возможность бороться с административным ресурсом.